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近年來中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國近80%，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)。現(xiàn)階段的財(cái)政體制改革應(yīng)以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分改革為突破口，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)，規(guī)范并減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，賦予地方政府充分的自主權(quán)——

5月31日，中國財(cái)政科學(xué)院發(fā)布地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告，通過對(duì)2018年多省份情況的調(diào)研，從財(cái)政特別是轉(zhuǎn)移支付的視角，反映地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。

調(diào)研顯示，近年來各地積極實(shí)行穩(wěn)增長政策，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體穩(wěn)中有進(jìn)。發(fā)布會(huì)上，專家學(xué)者還就完善轉(zhuǎn)移支付制度、加快財(cái)政體制改革等財(cái)政問題進(jìn)行深入探討。

地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有進(jìn)

財(cái)科院調(diào)研顯示，2018年以來各地紛紛實(shí)行穩(wěn)增長政策，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體穩(wěn)中有進(jìn)。重點(diǎn)調(diào)研省份以穩(wěn)投資為重要抓手，固定資產(chǎn)投資保持較快增速。同時(shí)，社會(huì)消費(fèi)品零售總額、進(jìn)出口總額以及人均可支配收入的增速也較快。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向縱深推進(jìn)，為地方經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)注入新活力。“在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，地方一大批‘散、亂、污’企業(yè)受去產(chǎn)能政策影響，市場出清力度在不斷加大，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率穩(wěn)中有升，實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)政策激發(fā)了市場活力，重點(diǎn)調(diào)研省份都新增了不少市場主體，其中，河南省和福建省增長較快，規(guī)模分別為87.6萬戶和80.7萬戶。”中國財(cái)科院財(cái)政與國家治理研究中心主任趙福昌說。

值得關(guān)注的是，各省份都緊緊抓住改革創(chuàng)新，為高質(zhì)量發(fā)展增添動(dòng)力和活力。比如，福建省高度重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過落實(shí)稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)支持引入各類人才和高科技企業(yè)，2018年全省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長13.9%;廣西實(shí)施創(chuàng)新支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)，新興動(dòng)能加速成長，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長11.6%，先進(jìn)制造業(yè)增加值增長12.8%。

地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所改善。隨著各項(xiàng)改革措施的逐步推進(jìn)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不僅保持了一定增速，而且運(yùn)行質(zhì)量不斷提升，主要體現(xiàn)在稅收占比的改善上。從各省公布的財(cái)政數(shù)據(jù)看，收入質(zhì)量改善明顯，比如，2018年天津市稅收收入占一般公共預(yù)算收入的77.2%，比上年提高7.7個(gè)百分點(diǎn);云南省稅收收入占比71.4%，比上年提高6個(gè)百分點(diǎn)。

調(diào)研報(bào)告指出，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在穩(wěn)中有進(jìn)的同時(shí)，也表現(xiàn)出“穩(wěn)中有憂”，具體表現(xiàn)包括當(dāng)前投資承受一定的下行壓力、部分地方財(cái)政收支矛盾較大等。

“各地要提高資金使用效益，壓縮不必要的支出，把每一分錢用在刀刃上，減少不必要的浪費(fèi)，提高決策的科學(xué)性。”國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所所長萬東華說。

“財(cái)政是國民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，作為國家治理的基礎(chǔ)，支撐整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。”中國財(cái)科院院長劉尚希強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聚集就成為宏觀調(diào)控政策尤其需要關(guān)注的方面。

彌補(bǔ)中西部財(cái)力不足

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，各級(jí)財(cái)政部門采取多種措施積極應(yīng)對(duì)，全國財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長。調(diào)研報(bào)告指出，較高強(qiáng)度的財(cái)政支出，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供了保障。

2018年全國一般公共預(yù)算支出22.09萬億元，同比增長8.7%，比一般公共預(yù)算收入增速高2.5個(gè)百分點(diǎn)，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等與民生相關(guān)的財(cái)政支出保持較高增速，有力推動(dòng)了我國社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，增加了人民群眾的獲得感和幸福感。

同時(shí)，在地區(qū)差異方面，東部地區(qū)要好于中西部地區(qū)。2018年一般公共預(yù)算支出增速大于收入增速的省(區(qū)、市)共20個(gè)，其中東部地區(qū)9個(gè)，中部地區(qū)3個(gè)，西部地區(qū)8個(gè)。

調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)地方自有財(cái)力不足，有助于實(shí)現(xiàn)不同省份間基本公共服務(wù)均等化，總體上看，我國轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距效果明顯。2019年隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力和國內(nèi)大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的需求將進(jìn)一步增加。

我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷加大，結(jié)構(gòu)也趨于優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高。2019年，中央財(cái)政加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，安排75399億元，增長9%，是近年增幅最高年份之一，增量為歷年最大。

“轉(zhuǎn)移支付分配向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)傾斜，近年來中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國近80%，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)。”趙福昌說。

調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善。比如，轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)過多的功能和要求，扮演了“小馬拉大車”的角色，出現(xiàn)績效偏低、交叉重復(fù)等問題。同時(shí)，一些地方的轉(zhuǎn)移支付未能有效地轉(zhuǎn)化為地方的內(nèi)生動(dòng)力。

“基本公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。公平和效率是關(guān)聯(lián)的，如果轉(zhuǎn)移支付通過適度‘抽肥補(bǔ)瘦’實(shí)現(xiàn)了整體效率的提升，則是達(dá)到了轉(zhuǎn)移支付制度的預(yù)期效果。否則，如果只保障了公平，不能轉(zhuǎn)化為效率提升，欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)增加對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性，形成潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。”劉尚希說。

讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”

合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。調(diào)研報(bào)告建議，應(yīng)基于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付設(shè)置;加快中央和地方的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分改革，穩(wěn)定地方預(yù)期。

2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求和基本原則，有關(guān)部門正在按照相關(guān)工作部署有序推進(jìn)分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

“從改革邏輯次序看，財(cái)政事權(quán)劃分是決定性的，支出責(zé)任匹配是關(guān)鍵性的，轉(zhuǎn)移支付則是保持整個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系具有一定的彈性，以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和政策目標(biāo)。”劉尚希說。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長馬海濤也表示，改革中很重要是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，這是根本性的問題，“應(yīng)該適當(dāng)上移一些事權(quán)，這既為中央財(cái)政減輕了轉(zhuǎn)移支付的一些壓力，同時(shí)也是規(guī)范體制的重要問題”。

調(diào)研報(bào)告建議，現(xiàn)階段的財(cái)政體制改革應(yīng)以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分改革為突破口，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)，規(guī)范并減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，賦予地方政府充分的自主權(quán)，并根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)變化，建立中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

調(diào)研報(bào)告提出，完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域公平和效率的融合，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)地方效率。“要從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、預(yù)算管理、資金公開化和透明度、法治化和規(guī)范化、信息化等方面強(qiáng)化對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理。”馬海濤認(rèn)為。

我國目前對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付多按照因素法分配。調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，在現(xiàn)行因素法基礎(chǔ)上，只有充分掌握和精確反映各地公共服務(wù)成本的差異，才能為基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供前提條件。同時(shí)，基于基本公共服務(wù)成本來分配資金，也有助于支持落后和困難地區(qū)兜住基本民生底線。

劉尚希強(qiáng)調(diào)，有必要調(diào)整過去轉(zhuǎn)移支付基于地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓公共服務(wù)“跟人走”，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”;轉(zhuǎn)移支付不僅要促進(jìn)發(fā)展成果的共享，更重要的是促進(jìn)人能力的提升，只有這樣才能真正使財(cái)政體現(xiàn)“發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果人民共享”。

“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化時(shí)，要明確支出重點(diǎn)，更多的是保民生，圍繞老百姓關(guān)心的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，讓老百姓確實(shí)有獲得感。”萬東華說。(曾金華)